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《陕西省封山禁牧条例》解读
发布时间:2022-01-13    来源:渭南市林业局
       一、修订条例的背景
  (一)封山禁牧和退耕还林。封山禁牧和国家实施退耕还林工程息息相关。我省地处西部干旱地区,生态环境本身就比较脆弱,天保工程实施前,乱砍滥伐、放牧、毁林开垦等现象比较严重,长期广种薄收和牛羊散牧的落后生产方式,使生态环境遭到严重破坏,植被减少,土地沙化严重,农民生活陷入“越穷越垦、越垦越穷”恶性循环。 “春种一面坡,秋收一袋粮”,“年年栽树不见树,年年种草不见草”……这些打油诗都曾是陕北生态环境恶化、水土流失严重的真实写照。??
  1997年,江泽民同志提出:“实施西部大开发,再造一个山川秀美的西北地区”。
  1998年,延安吴起县率先在全国开启退耕还林探索,在全县范围内推行“封山禁牧、舍饲养畜”政策。
  1999年,朱镕基总理在延安考察时提出了“退耕还林(草)、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的十六字方针。陕西、四川、甘肃率先开始退耕还林试点,揭开了我国退耕还林的序幕。
  从1999年开始,吴起县按照“一季退耕、两年治理、三年完善提高、五年初见成效、十年大见成效”的目标,将全县150多万亩坡耕地一次性全部退了下来,成为当时全国退耕还林的一面旗帜,全国退耕还林第一县。短短几年时间,全县林草覆盖率由封山禁牧前的19.2%提高到62.9%,生态环境发生了巨大变化。由于当时已完成的退耕还林和荒山造林,大多还处于幼林状态,陡坡耕地也多集中在陕北风沙区和黄土高原丘陵沟壑区等生态环境十分脆弱的地方,因此迫切需要封山禁牧,提高林草植被的自然修复能力。
  (二)封山禁牧法治进程。曾经把山羊养殖作为支柱产业的吴起县开始实施封山禁牧、植树种草、设施养羊。2002年5月,省委、省政府对吴起县进行了专题调研,形成了《黄土高原上的一场革命》的调研报告,深刻总结了吴起县封山禁牧的成功经验。
  2003年初,时任陕西省长的贾治邦同志签发了陕政发[2003]4号文件,《陕西省人民政府关于实行封山禁牧的命令》,在全省范围内,渭河以北各县区的全部区域和渭河以南各县区的林业用地,包括退耕还林还草地,全部实施封山禁牧。
  2007年,省人大常委会提议在封山禁牧令的基础上制定地方性法规。禁牧令是政府规章,法律层级不高,上升到地方性法规以后,可以设定相应的法律制度、资金保障制度以及行政处罚。封山禁牧条例的颁布实施,把封山禁牧工作正式纳入了法制化管理轨道。
条例自2008年3月施行以来,取得了很大成效。大面积退耕还林(草)地得到有效保护,森林植被逐步恢复,水源涵养功能明显增强,生态环境得到有效改善。以前陕北是黄多绿少,现在通过卫片上看,是一片碧绿,我们称之为“延安绿”、“榆林绿”。
  近年来,随着生态文明建设的持续推进,原条例部分条款与党中央国务院关于生态文明建设和环境保护的新思想新战略不尽一致。省委、省政府深入贯彻习近平生态文明思想,坚持保护优先、保护至上的生态优先原则,对生态环境保护工作提出了更高要求。原条例已不能适应新时代我省生态文明建设需要。特别在执行原条例过程中出现了乡镇执法无依据,执法力量不足,违法成本过低,偷牧、散牧现象反弹,跨界放牧缺乏监管等新情况新问题,亟待通过修订原条例,巩固生态建设成果,为促进全省生态自然修复提供坚实制度支撑和法治保障。
  二、条例主要内容和特点
  原条例22条,《条例(草案)》修订后共26条。在根据上位法对相应条款进行修改的同时,主要增加和修改了以下内容:
  (一)明确工作职责。根据上位法规定,按照简政放权要求,在第4条、第5条、第6条中分别规定了县级以上人民政府、行政主管部门、乡(镇)人民政府、街道办事处、村民委员会的职责。管理权限进一步清晰,工作职责进一步明确。同时,针对跨界放牧的现象,第4条规定了相邻设区的市、县(市、区)人民政府应当建立封山禁牧工作协调机制,推动联防联治有力开展。
  (二)执法重心下移。从我省实际来看,乡(镇)人民政府、街道办事处应当是封山禁牧工作的日常管理者,因此结合乡镇综合行政执法体制改革的要求,在第7条中规定了县级以上林业行政主管部门可以在乡(镇)人民政府、街道办事处派驻行政执法人员,开展封山禁牧行政执法。也可以由依法组建的综合行政执法机构行使封山禁牧的行政处罚权,并接受县(市、区)林业行政主管部门的业务指导和监督。执法重心下移,更便于封山禁牧工作落地、落实。
  (三)扩大封禁区域范围。根据相关法律、法规和我省现实需要,扩大封禁区域,对进一步落实习近平生态文明思想,巩固生态建设成果,维护生态安全具有重要意义。修订草案第10条中增加了荒漠、严重退化的草原、自然保护地和重要湿地等封山禁牧区域。同时,为体现封山禁牧区域动态变化过程,第2条对封山禁牧适用范围增加“一定时期内”的表述,充分体现宽严相济立法思想。
  (四)创新监管方式。为贯彻落实“放管服”改革要求,进一步提升封山禁牧科学管理水平,第15条规定乡(镇)人民政府、街道办事处应当建立养殖户管理档案,充分利用信息化手段,推行封山禁牧日常工作动态管理。
  (五)调整行政处罚标准。针对行政执法中存在的普遍问题,在第19条中调整了一般违法行为的处罚标准,由每只(头)十元以上三十元以下调整为每只(头)二十元以上五十元以下,并且针对不听劝阻,继续实施违法行为三次以上等情节严重的违法行为增加了行政处罚,罚款额度为每只(头)五十元以上二百元以下。这样设定处罚标准,更便于基层执法人员准确行使自由裁量权。同时,为了缓解困难群众缴纳罚款压力,在第21条重申了《中华人民共和国行政处罚法》中对于确有经济困难的当事人需要延期或者分期缴纳罚款的规定。